更好用 全生命周期管理，讓規(guī)劃“常用常新”

馬鑾灣新城、同安新城、鳳翔新城……在廈門，新城建設(shè)如火如荼，以往的島外灘涂、拋荒地逐漸成長(zhǎng)為高樓林立、人氣聚集、產(chǎn)業(yè)興旺的現(xiàn)代化城區(qū)，變化每天都在發(fā)生。

城市的發(fā)展是動(dòng)態(tài)的。在把城市當(dāng)作“有機(jī)生命體”的視角下，如何編制規(guī)劃，才能讓規(guī)劃“常用常新”，持續(xù)保持嶄新活力？這是廈門資源規(guī)劃部門立足新發(fā)展階段提出的新思考。

“無論是推動(dòng)新城區(qū)的增量擴(kuò)張抑或是老城區(qū)的存量提質(zhì)，重開發(fā)管控、重用地建設(shè)，重在控制的單一管制方式已經(jīng)落伍，容易導(dǎo)致規(guī)劃與城市更新政策、土地政策及其他政策的協(xié)同運(yùn)用不足，規(guī)劃‘失靈’‘項(xiàng)目一動(dòng)就改規(guī)劃’的被動(dòng)局面，甚至?xí)霈F(xiàn)資源保護(hù)矛盾、土地利用低效等問題。”翁芳玲指出，為此，廈門先行先試，考慮自然資源不同狀態(tài)和階段，開展國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃全生命周期管控，包括保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)等措施。

規(guī)劃編制不能脫離現(xiàn)實(shí)條件盲目追求理想藍(lán)圖的“高大上”， 而是要立足資源資產(chǎn)關(guān)系，在國(guó)土調(diào)查、地籍調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記和詳細(xì)規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)查基礎(chǔ)上做規(guī)劃。因此，廈門開展全生命周期管控，首先從構(gòu)建詳細(xì)規(guī)劃現(xiàn)狀底圖入手，以“三調(diào)數(shù)據(jù)”結(jié)合土地審批數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)狀“一張圖”作為構(gòu)建詳規(guī)層次“一張底圖”的底板，按照用地用海分類進(jìn)行地類轉(zhuǎn)換，再由規(guī)劃師通過現(xiàn)狀調(diào)研，整合專項(xiàng)規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，結(jié)合大數(shù)據(jù)，如 POI（興趣點(diǎn)），摸清“地-房-設(shè)施”，形成詳細(xì)規(guī)劃層面的“一張底圖”。如此一來，規(guī)避了規(guī)劃編制對(duì)現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)調(diào)查不清、與實(shí)施存在脫節(jié)的弊端。

在“一張底圖”基礎(chǔ)上，立足不同時(shí)空、不同用途國(guó)土空間可能面臨不同的需求，廈門創(chuàng)新動(dòng)態(tài)管控方法，“剛?cè)岵?jì)”，即從“底線剛性管控、高線彈性包容”的規(guī)劃方法出發(fā)，完善詳細(xì)規(guī)劃編制、修改、管理的政策機(jī)制。

譬如，在編制階段就創(chuàng)新探索“剛彈結(jié)合”的政策條文，一方面強(qiáng)調(diào)底線管控，對(duì)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等底線約束條件和常住人口、建設(shè)用地、建筑規(guī)模、戰(zhàn)略留白用地等剛性要求，進(jìn)行嚴(yán)格管控。另一方面?zhèn)戎貙?shí)施性，推行指標(biāo)管控、清單管控等多元化的管控方式，在單元內(nèi)總體平衡的前提下體現(xiàn)靈活性。

為了讓詳細(xì)規(guī)劃方案可以較為靈活地、分期地逐步深化細(xì)化，形成動(dòng)態(tài)的規(guī)劃實(shí)施模式，廈門在借鑒北京、深圳等城市分層管控的思路基礎(chǔ)上，還結(jié)合廈門發(fā)展階段特征和實(shí)際需求，探索適應(yīng)本市、服務(wù)于城市治理的詳細(xì)規(guī)劃分層編管制度，即建立“單元詳細(xì)規(guī)劃-規(guī)劃實(shí)施方案”的分層管控方式。

其中，在單元詳細(xì)規(guī)劃繼續(xù)發(fā)揮規(guī)劃傳導(dǎo)、總量把控、剛性管控核心功能的大框架下，規(guī)劃實(shí)施方案突出片區(qū)或項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)向，融合相關(guān)政策規(guī)則，作為指導(dǎo)地塊出讓、開發(fā)建設(shè)的詳細(xì)實(shí)施安排，從而強(qiáng)化單元?jiǎng)傂怨芸丶暗貕K的彈性引導(dǎo)，優(yōu)化詳細(xì)規(guī)劃分級(jí)審批調(diào)整流程，在確保底線控制、保障公益前提下，加強(qiáng)彈性預(yù)留和實(shí)施銜接。

更管用 構(gòu)建全時(shí)空傳導(dǎo)體系，確保詳細(xì)規(guī)劃落地

到山水田園交融的大帽山巔，尋一處靜謐，品一壺山茶，住一宿紅磚古厝。打卡網(wǎng)紅目的地大帽山境，已經(jīng)成為不少廈門市民周末、節(jié)假日的新選擇。通過修舊如舊，寨仔尾16棟閩南古厝在保留了原汁原味的建筑外觀后，改造為鄉(xiāng)村民宿商業(yè)綜合體。如今，大帽山境網(wǎng)紅景點(diǎn)旅游收入年約1000萬元，實(shí)現(xiàn)保留村莊的就地振興。

“幾年前，村內(nèi)一座座老宅殘?jiān)珨啾凇⑻\痕斑駁。我們通過規(guī)劃有效盤活騰挪空間，催生了現(xiàn)在的大帽山境田園綜合體。”市資源規(guī)劃局大帽山村駐村規(guī)劃師鄔曉鋒拿著對(duì)比照片，述說前后變化。

讓規(guī)劃更管用，廈門正在探索和完善責(zé)任規(guī)劃師制度，打通規(guī)劃落地的“最后一公里”，大帽山的實(shí)踐就是其中一個(gè)縮影。據(jù)悉，廈門的責(zé)任規(guī)劃師分為專項(xiàng)責(zé)任規(guī)劃師、片區(qū)責(zé)任規(guī)劃師和駐鎮(zhèn)村責(zé)任規(guī)劃師三類，他們?cè)诟髯缘摹柏?zé)任田”內(nèi)積極發(fā)揮橋梁作用，從技術(shù)咨詢、規(guī)劃編制、規(guī)劃服務(wù)等方面發(fā)力，在實(shí)施層面助力城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效落地。

再放眼廈門整個(gè)規(guī)劃架構(gòu)，責(zé)任規(guī)劃師制度是廈門構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)全鏈條體系中的一環(huán)，為了確保規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖和管控要求得以層層傳導(dǎo)，實(shí)施后規(guī)劃不變樣、不走形，廈門聚焦空間、時(shí)序兩個(gè)層面，在空間上建立市-區(qū)-編制單元-管理單元的規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)體系，在時(shí)序?qū)用鏄?gòu)建“五年近期規(guī)劃-三年行動(dòng)計(jì)劃-年度實(shí)施計(jì)劃”的“5-3-1”國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施時(shí)序傳導(dǎo)體系，橫縱發(fā)力，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的主動(dòng)引導(dǎo)能力。

具體來說，“5”代表五年近期規(guī)劃，是近五年空間發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，它更注重宏觀層面的中長(zhǎng)期謀劃，在落實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃大框架下，提出近五年空間規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)、指標(biāo)和重點(diǎn)片區(qū)，確定近五年土地供應(yīng)和儲(chǔ)備、城市更新、土地整治、生態(tài)修復(fù)等重大重點(diǎn)項(xiàng)目清單，并提出分時(shí)序?qū)嵤┯?jì)劃。在五年近期規(guī)劃基礎(chǔ)上，再細(xì)分出“3”，即三年行動(dòng)計(jì)劃，進(jìn)一步分解近三年的目標(biāo)、指標(biāo)與任務(wù)，形成近三年策劃項(xiàng)目庫，落實(shí)項(xiàng)目用地安排。最終，“5”和“3”都要落實(shí)到“1”——年度實(shí)施計(jì)劃，并形成年度項(xiàng)目“一圖一表”， 直接指導(dǎo)年度供地、收儲(chǔ)計(jì)劃、要素保障等系列年度計(jì)劃，支撐要素保障、項(xiàng)目招商。

可以說，“5-3-1體系”是長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃和短期計(jì)劃相結(jié)合，每五年編制注重長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃的五年近期規(guī)劃，每年滾動(dòng)編制下一個(gè)三年行動(dòng)計(jì)劃，并同步編制年度實(shí)施計(jì)劃。這樣的實(shí)施體系，將打破以往規(guī)劃實(shí)施體系以城市規(guī)劃為主導(dǎo)，項(xiàng)目個(gè)體為導(dǎo)向，對(duì)“山水林田湖草沙”缺少系統(tǒng)性安排，空間要素保障效率不高的局面，大大提升了規(guī)劃實(shí)施的系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性、計(jì)劃性。

相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前廈門已連續(xù)四年滾動(dòng)編制三年行動(dòng)計(jì)劃及年度實(shí)施計(jì)劃，項(xiàng)目生成率從未編制前的20%，提升到如今的80%，成效顯著。根據(jù)已通過市政府審議的《廈門市國(guó)土空間實(shí)施三年行動(dòng)計(jì)劃（2024-2026年）及2024年度空間實(shí)施計(jì)劃》，今后三年廈門還將策劃項(xiàng)目2823項(xiàng)，總面積約100平方公里，策劃項(xiàng)目總面積達(dá)到年度計(jì)劃供地規(guī)模的2倍。

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