編制實用好用管用的規(guī)劃

廈門探索建立全域全要素覆蓋、全生命周期管理、全流程實施的特色國土空間詳細規(guī)劃體系

廈門日報訊（記者 袁舒琪）近段時間，廈門資源規(guī)劃部門正著手推進廈門國土空間詳細規(guī)劃用地用海分類實施細則、國土空間責任規(guī)劃師管理辦法等文件的前期印發(fā)流程工作。前者將有助于廈門在嚴守資源資產安全底線前提下，進一步做好用地用海要素保障；后者則將更好推動責任規(guī)劃師工作規(guī)范化、標準化發(fā)展，成為推動城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與創(chuàng)新基層治理的重要抓手。雖然內容側重點不同，但兩個文件有一個共同點——都是國土空間詳細規(guī)劃體系的重要構成部分。

如果說總體規(guī)劃是為城市未來謀篇布局，云程發(fā)軔、行穩(wěn)致遠；那么詳細規(guī)劃就是刻畫城市的尺度，“致廣大而盡精微”，承上啟下又要精雕細琢。

新時代語境下，詳細規(guī)劃的范圍已全新拓展，規(guī)劃目標將更加綜合，空間要素將更為復雜，有必要按照國土空間規(guī)劃體系的新要求對詳細規(guī)劃進行適應性改革，使之能夠承擔起建設全域全要素的國土空間用途管制制度、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一張圖精細化規(guī)劃管理、提高空間品質、服務政府現(xiàn)代化規(guī)劃治理等職能。

2021年以來，市資源規(guī)劃局發(fā)揮規(guī)劃在發(fā)展中的先導性、基礎性作用，積極探索國土空間詳細規(guī)劃體系構建工作，已逐步形成具有廈門特色的“全域全要素覆蓋、全生命周期、全時空傳導”規(guī)劃體系。聚焦規(guī)劃編制、規(guī)劃管理和實施監(jiān)督全流程，讓詳細規(guī)劃實用好用管用，成為推進區(qū)域高質量發(fā)展、加速民生福祉提升的一顆顆“種子”，種入城市轉型的土壤，靜待開花。

更實用 優(yōu)化編制單元劃分，推進詳規(guī)全域全要素覆蓋

構建國土空間詳細規(guī)劃體系需要邁出的第一步，便是劃分詳規(guī)編制單元。開局關乎全局，欲建高樓必穩(wěn)根基，其重要性不言而喻——想要保障總體規(guī)劃的意圖要求能夠落到實處，就得將總體規(guī)劃要求先分解落實到詳規(guī)編制單元，再逐步深化落實到實施層面。其間，詳規(guī)編制單元要發(fā)揮“二傳手”作用，實現(xiàn)總體規(guī)劃和實施環(huán)節(jié)的有效銜接。

“詳規(guī)編制單元若劃分得不科學，就容易導致總體規(guī)劃傳導路徑受阻，規(guī)劃大方向偏離，難落地且不實用。”市資源規(guī)劃局詳細規(guī)劃處處長翁芳玲說，廈門2009年起使用的詳規(guī)編制單元劃分方式，在實際規(guī)劃實施行政管理中就出現(xiàn)了公共服務設施規(guī)劃分配與實際屬地服務錯位的問題。“要想適應新的城市發(fā)展需求，亟須探索更加有效銜接與傳導上位規(guī)劃的人口、經濟、社會指標的劃分方式。”

2022年起，廈門全面啟動詳規(guī)編制單元重新劃分工作。不同于從前只聚焦于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內做規(guī)劃的模式，此次劃分將范圍拓展到全域覆蓋，并在空間維度上強調分類管控、因地制宜，銜接開發(fā)邊界、行政邊界，統(tǒng)籌考慮人口、用地規(guī)模、配套設施配置以及自然地理、管理事權邊界等因素。

立足實際，廈門率先研究制定具有廈門特色的“1+N”全域國土空間詳細規(guī)劃編制系列導則，“1”即《廈門市全域國土空間詳細規(guī)劃編制總則》；“N”包括《廈門市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內詳細規(guī)劃編制導則》《廈門市村莊規(guī)劃編制導則》《廈門市陸域特殊管控地區(qū)詳細規(guī)劃編制導則》等。基于此，劃分界定了三種類型詳細規(guī)劃編制單元，分別為城鎮(zhèn)單元、鄉(xiāng)村單元和海域單元，數(shù)量上由原有93個陸域編制單元，調整為84個陸域單元和1個海域單元，空間上做到單元全域覆蓋。

這樣的劃分方式，恰好與去年自然資源部印發(fā)的《關于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》中，“分區(qū)分類推進詳細規(guī)劃編制”的要求不謀而合。今年初，廈門又率先出臺《廈門市關于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的實施意見》，這是全國首個地方層面出臺的國土空間詳細規(guī)劃指導性文件，再次進一步強調并細化了“分區(qū)分類推進詳細規(guī)劃編制”的要求。在廈門資源規(guī)劃部門看來，“分區(qū)域”強調差異性，“分類型”強調針對性，因地制宜劃分不同單元類型，可以有利于在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內、開發(fā)邊界外的不同區(qū)域，探索差異化的詳細規(guī)劃編制管理方法。

譬如，廈門的城鎮(zhèn)單元除了涵蓋大部分的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界用地，還包括開發(fā)邊界外廊道空間、少部分鄉(xiāng)村地區(qū)和特定功能區(qū)。對于這種復合的城鎮(zhèn)單元來說，土地資源的管控規(guī)則不僅僅包括開發(fā)，還涉及保護、整治、修復等，那么城鎮(zhèn)單元詳細規(guī)劃內容就需要在原控規(guī)基礎上外延拓展，包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內詳細規(guī)劃、農林水土地整治、陸海統(tǒng)籌生態(tài)修復等內容；鄉(xiāng)村單元以鄉(xiāng)村地區(qū)和特定功能區(qū)（陸域主要為自然保護地）為主，基于兩類地域，編制類型就要細分為多村聯(lián)編的村莊規(guī)劃和特殊管控區(qū)詳細規(guī)劃……

目前，有賴于前期實現(xiàn)編制單元全域覆蓋，廈門全域覆蓋的國土空間詳細規(guī)劃體系已然成形，不僅將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，還延伸到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的每個角落。截至去年年底，廈門陸域詳細規(guī)劃覆蓋率約90%以上，只剩下零星空白需要“填補”。開發(fā)邊界外的92個村莊已全部完成規(guī)劃編制，正在此基礎上進一步探索村莊規(guī)劃管理工作。此外，在特殊管控區(qū)詳細規(guī)劃層面，廈門在海域單元以及國有林場單元也取得積極進展。

值得一提的是，廈門詳細規(guī)劃還正在積極探索全要素覆蓋，編制內容范疇從以往主要聚焦建設用地轉向強調山水林田湖海全自然資源要素的統(tǒng)籌——一方面，與總體規(guī)劃同步開展了二十余項專項規(guī)劃編制，對應部門事權、統(tǒng)籌要素系統(tǒng)，建立了包括生態(tài)綠色發(fā)展、歷史風貌保護、高品質高質量發(fā)展、安全韌性支撐等四大領域覆蓋全要素的專項規(guī)劃體系，以支撐詳細規(guī)劃的全要素統(tǒng)籌；另一方面，進一步加強了對山、水、林、田、湖、海等自然資源空間底數(shù)的評估，開展基于土地資源全生命周期的評估，并拓展深化了國土空間用途管制、生態(tài)修復與國土綜合整治規(guī)劃、陸海統(tǒng)籌等專題板塊的研究。

更好用 全生命周期管理，讓規(guī)劃“常用常新”

馬鑾灣新城、同安新城、鳳翔新城……在廈門，新城建設如火如荼，以往的島外灘涂、拋荒地逐漸成長為高樓林立、人氣聚集、產業(yè)興旺的現(xiàn)代化城區(qū)，變化每天都在發(fā)生。

城市的發(fā)展是動態(tài)的。在把城市當作“有機生命體”的視角下，如何編制規(guī)劃，才能讓規(guī)劃“常用常新”，持續(xù)保持嶄新活力？這是廈門資源規(guī)劃部門立足新發(fā)展階段提出的新思考。

“無論是推動新城區(qū)的增量擴張抑或是老城區(qū)的存量提質，重開發(fā)管控、重用地建設，重在控制的單一管制方式已經落伍，容易導致規(guī)劃與城市更新政策、土地政策及其他政策的協(xié)同運用不足，規(guī)劃‘失靈’‘項目一動就改規(guī)劃’的被動局面，甚至會出現(xiàn)資源保護矛盾、土地利用低效等問題。”翁芳玲指出，為此，廈門先行先試，考慮自然資源不同狀態(tài)和階段，開展國土空間詳細規(guī)劃全生命周期管控，包括保護、開發(fā)、利用、修復等措施。

規(guī)劃編制不能脫離現(xiàn)實條件盲目追求理想藍圖的“高大上”， 而是要立足資源資產關系，在國土調查、地籍調查、不動產登記和詳細規(guī)劃現(xiàn)狀調查基礎上做規(guī)劃。因此，廈門開展全生命周期管控，首先從構建詳細規(guī)劃現(xiàn)狀底圖入手，以“三調數(shù)據”結合土地審批數(shù)據為基礎的現(xiàn)狀“一張圖”作為構建詳規(guī)層次“一張底圖”的底板，按照用地用海分類進行地類轉換，再由規(guī)劃師通過現(xiàn)狀調研，整合專項規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據，結合大數(shù)據，如 POI（興趣點），摸清“地-房-設施”，形成詳細規(guī)劃層面的“一張底圖”。如此一來，規(guī)避了規(guī)劃編制對現(xiàn)狀產權調查不清、與實施存在脫節(jié)的弊端。

在“一張底圖”基礎上，立足不同時空、不同用途國土空間可能面臨不同的需求，廈門創(chuàng)新動態(tài)管控方法，“剛柔并濟”，即從“底線剛性管控、高線彈性包容”的規(guī)劃方法出發(fā)，完善詳細規(guī)劃編制、修改、管理的政策機制。

譬如，在編制階段就創(chuàng)新探索“剛彈結合”的政策條文，一方面強調底線管控，對永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等底線約束條件和常住人口、建設用地、建筑規(guī)模、戰(zhàn)略留白用地等剛性要求，進行嚴格管控。另一方面?zhèn)戎貙嵤┬裕菩兄笜斯芸亍⑶鍐喂芸氐榷嘣墓芸胤绞剑趩卧獌瓤傮w平衡的前提下體現(xiàn)靈活性。

為了讓詳細規(guī)劃方案可以較為靈活地、分期地逐步深化細化，形成動態(tài)的規(guī)劃實施模式，廈門在借鑒北京、深圳等城市分層管控的思路基礎上，還結合廈門發(fā)展階段特征和實際需求，探索適應本市、服務于城市治理的詳細規(guī)劃分層編管制度，即建立“單元詳細規(guī)劃-規(guī)劃實施方案”的分層管控方式。

其中，在單元詳細規(guī)劃繼續(xù)發(fā)揮規(guī)劃傳導、總量把控、剛性管控核心功能的大框架下，規(guī)劃實施方案突出片區(qū)或項目實施導向，融合相關政策規(guī)則，作為指導地塊出讓、開發(fā)建設的詳細實施安排，從而強化單元剛性管控及地塊的彈性引導，優(yōu)化詳細規(guī)劃分級審批調整流程，在確保底線控制、保障公益前提下，加強彈性預留和實施銜接。

更管用 構建全時空傳導體系，確保詳細規(guī)劃落地

到山水田園交融的大帽山巔，尋一處靜謐，品一壺山茶，住一宿紅磚古厝。打卡網紅目的地大帽山境，已經成為不少廈門市民周末、節(jié)假日的新選擇。通過修舊如舊，寨仔尾16棟閩南古厝在保留了原汁原味的建筑外觀后，改造為鄉(xiāng)村民宿商業(yè)綜合體。如今，大帽山境網紅景點旅游收入年約1000萬元，實現(xiàn)保留村莊的就地振興。

“幾年前，村內一座座老宅殘垣斷壁、蘚痕斑駁。我們通過規(guī)劃有效盤活騰挪空間，催生了現(xiàn)在的大帽山境田園綜合體。”市資源規(guī)劃局大帽山村駐村規(guī)劃師鄔曉鋒拿著對比照片，述說前后變化。

讓規(guī)劃更管用，廈門正在探索和完善責任規(guī)劃師制度，打通規(guī)劃落地的“最后一公里”，大帽山的實踐就是其中一個縮影。據悉，廈門的責任規(guī)劃師分為專項責任規(guī)劃師、片區(qū)責任規(guī)劃師和駐鎮(zhèn)村責任規(guī)劃師三類，他們在各自的“責任田”內積極發(fā)揮橋梁作用，從技術咨詢、規(guī)劃編制、規(guī)劃服務等方面發(fā)力，在實施層面助力城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效落地。

再放眼廈門整個規(guī)劃架構，責任規(guī)劃師制度是廈門構建國土空間規(guī)劃實施傳導全鏈條體系中的一環(huán)，為了確保規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖和管控要求得以層層傳導，實施后規(guī)劃不變樣、不走形，廈門聚焦空間、時序兩個層面，在空間上建立市-區(qū)-編制單元-管理單元的規(guī)劃實施傳導體系，在時序層面構建“五年近期規(guī)劃-三年行動計劃-年度實施計劃”的“5-3-1”國土空間規(guī)劃實施時序傳導體系，橫縱發(fā)力，強化規(guī)劃對城市建設項目實施的主動引導能力。

具體來說，“5”代表五年近期規(guī)劃，是近五年空間發(fā)展的頂層設計，它更注重宏觀層面的中長期謀劃，在落實國土空間總體規(guī)劃大框架下，提出近五年空間規(guī)劃實施目標、指標和重點片區(qū)，確定近五年土地供應和儲備、城市更新、土地整治、生態(tài)修復等重大重點項目清單，并提出分時序實施計劃。在五年近期規(guī)劃基礎上，再細分出“3”，即三年行動計劃，進一步分解近三年的目標、指標與任務，形成近三年策劃項目庫，落實項目用地安排。最終，“5”和“3”都要落實到“1”——年度實施計劃，并形成年度項目“一圖一表”， 直接指導年度供地、收儲計劃、要素保障等系列年度計劃，支撐要素保障、項目招商。

可以說，“5-3-1體系”是長遠謀劃和短期計劃相結合，每五年編制注重長遠謀劃的五年近期規(guī)劃，每年滾動編制下一個三年行動計劃，并同步編制年度實施計劃。這樣的實施體系，將打破以往規(guī)劃實施體系以城市規(guī)劃為主導，項目個體為導向，對“山水林田湖草沙”缺少系統(tǒng)性安排，空間要素保障效率不高的局面，大大提升了規(guī)劃實施的系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性、計劃性。

相關負責人介紹，目前廈門已連續(xù)四年滾動編制三年行動計劃及年度實施計劃，項目生成率從未編制前的20%，提升到如今的80%，成效顯著。根據已通過市政府審議的《廈門市國土空間實施三年行動計劃（2024-2026年）及2024年度空間實施計劃》，今后三年廈門還將策劃項目2823項，總面積約100平方公里，策劃項目總面積達到年度計劃供地規(guī)模的2倍。